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全球经济变局与中国发展空间
编者按
经济全球化在经历长期扩张之后进入新的调整阶段，国际经济关系呈现出更加复杂的发展态势。与此同时，国际经济力量对比也在持续变化。新兴经济体和发展中国家的经济实力不断提升，全球经济多极化趋势日益明显，传统国际经济治理体系面临新的挑战。为此，中国经济时报约请深耕该领域的知名学者探讨国际贸易规则、全球产业链、国际金融体系以及全球经济治理机制等如何进行调整与重构，关键是在实践中如何准确把握我国在全球经济治理中的角色与战略。期望这组文章对于推动高水平对外开放、促进经济高质量发展具有理论和现实意义。
■廖凡苏庆义
当前，以世界贸易组织(WTO)为核心的多边贸易体系正面临制度功能弱化、单边主义冲击、新规则共识难以达成等三重挑战，根源在于机制困境、美国转向单边及新兴经济体崛起后的利益分化。我国应坚定维护多边体制、反制单边行为，并主动塑造国际经贸规则，推动全球贸易治理改革。
世界贸易体系面临三大挑战
当前，以WTO为核心的多边贸易体系正遭遇冷战结束以来最为严峻的冲击。总体来看，世界贸易体系面临三大相互关联的挑战：WTO体制功能持续弱化、单边主义行为严重破坏多边规则以及新规则需求与共识缺失之间的尖锐矛盾。
(一)WTO地位不断被削弱
第一，争端解决机制严重受损。争端解决机制是WTO的核心支柱之一，被称为WTO“皇冠上的明珠”。其上诉机构自2019年12月起因美国长期阻挠大法官任命而彻底瘫痪，至今未能恢复。这意味着WTO最具特色的“两级审理”司法体系名存实亡。当事方虽然可以请求设立专家组进行一审，但裁决一旦被上诉即陷入法律悬置状态，无法形成终局性判决。这直接削弱了WTO成员对多边规则可执行性的信任，也诱使部分成员更倾向于采取单边措施。
第二，谈判功能严重受阻。多哈回合谈判自2001年启动以来历经二十余年仍停滞不前，农业、非农市场准入、服务贸易等核心议题均未取得实质性突破。尽管在2013年巴厘岛会议上达成了《贸易便利化协定》，2015年内罗毕会议上取消了农业出口补贴，但这些有限成果远未实现发展回合的初衷。2026年3月26—30日召开的WTO第14届部长级会议尽管达成多项成果，但是在电子传输免征关税延期、通过《促进发展的投资便利化协定》等方面遭遇挫折。
(二)单边主义破坏世界贸易体系
第一，美国频繁加征单边关税，直接违背最惠国待遇原则和约束关税原则。2025年开启第二任期后，特朗普政府基于《国际经济紧急权力法》(IEEPA)，以芬太尼和“对等关税”为名，对世界许多经济体加征单边关税。在美国最高法院判定其以IEEPA为名加征的关税违法后，特朗普政府又以《1974年贸易法》第122条款为名加征10%的全球性临时关税。此外，特朗普政府还以产能过剩、强迫劳动为名对许多经济体发起“301调查”，为122条款为名的关税过期后继续加征关税作准备。这些单边关税破坏了WTO规则。
第二，美国试图施压第三方国家对中国加征关税，进一步破坏多边贸易规则。这种做法本质上是将贸易政策工具化、武器化，完全背离了WTO关于关税自主和最惠国待遇的基本规则。美国还向各成员提出，WTO改革应重新审视“最惠国待遇”原则。美方虽未正式提交具体修改方案，但仅是将其纳入改革讨论，已足以震动整个体系。此外，美国利用G20主席国身份，在贸易工作组将讨论最惠国待遇原则作为四大议题之一。一旦“最惠国待遇”成为美国施压其他国家针对中国的工具，整个多边框架的逻辑基础将面临重构。
(三)世界贸易需要新规则，但无法形成共识
第一，数字贸易领域迫切需要新规则。2024年12月，经过5年多谈判，中国、欧盟、澳大利亚等71个WTO成员确认达成《电子商务协定》，涵盖数字便利、数字开放、数字信任、数字包容等四大支柱。这是全球数字贸易领域的重要规则成果。在WTO第14届部长级会议期间，包括中国在内的66个成员宣布，在继续推动协定纳入WTO法律框架的同时，以临时安排的方式让协定生效。然而，在跨境数据流动、数据本地化、数字服务税、人工智能治理等关键议题上，主要经济体之间的立场差异依然悬殊。
第二，产业政策领域也需要新规则。近年来，全球产业政策呈现明显回潮趋势。美国出台《通胀削减法》《芯片与科学法》，以大规模补贴支持本土电动汽车、电池、半导体等产业发展。WTO现行《补贴与反补贴措施协定》对这类大规模产业政策补贴缺乏有效约束，各方对如何修改规则分歧严重。尤其是，美西方一方面指责中国的产业政策，另一方面自己又加大产业政策实施力度，其“双重标准”进一步加大了产业政策取得共识的难度。
挑战背后的原因
上述挑战并非偶然出现，而是多重结构性因素长期积累和相互作用的结果。
(一)WTO本身的机制困境
第一，协商一致的决策机制使得规则制定极为困难。在WTO成员增至166个，且发展水平、政治制度、利益诉求高度分化的今天，任何一个成员都可以通过反对来阻止谈判进程。对于任何议题，各方立场都可能高度分散。多哈回合的失败，很大程度上就是因为在许多谈判议题上难以达成一致。
第二，WTO成员力量格局剧变加大了共识难度。WTO成立时，以金砖国家为代表的新兴经济体在全球货物贸易中占比约为23%；如今已跃升至42%，成为驱动全球贸易增长的关键引擎。随着部分发展中国家从“规则接受者”转变为“规则塑造者”，旧有谈判机制中隐含的利益分配结构难以为继。发达国家强调“规则对等”，要求新兴经济体承担更多义务；发展中国家则坚持合理的“特殊与差别待遇”，捍卫政策空间与发展权。
第三，WTO改革本身就是一项极为棘手的工程。各方对改革方向、优先次序和最终目标存在根本性分歧。发展中成员坚持必须首先恢复上诉机构，而美国则要求根本性改革争端解决机制。尽管绝大多数成员多次呼吁重启上诉机构遴选，但美国的立场始终未见松动。在补贴、产业政策、国有企业等议题上，发达成员要求扩大规则范围，发展中成员则担心压缩其发展空间。
(二)美国不满现有体系，试图另立炉灶
第一，美国认为现有体系造成了自身经济困境。美国长期保持巨额贸易逆差。尽管2017年以来，美国不断加征单边关税，但其货物贸易逆差仍在2025年创下1.24万亿美元的历史新高。此外，美国制造业占GDP的比重多年来不到10%，制造业就业受到冲击。美国政府认为，这带来了经济安全问题。经济安全就是国家安全。美国政商学界相当一部分声音将贸易逆差和制造业岗位流失归咎于WTO规则，尽管大量研究表明这些更多源于技术进步和宏观经济因素。近年来，美国政界多次释放后悔支持中国加入WTO的荒唐言论。
第二，美国试图构建一个利益导向或结果导向的新体系。美国贸易代表贾米森.格里尔将其命名为“特恩贝里新体系”。这一体系的核心特征包括：不再强调规则的中立性和普遍适用性，而是强调对美国有利的具体结果，也就是“美国优先”；不再依赖多边机构，而是通过双边谈判、小型诸边安排和国内单边工具来实现目标；不再以最惠国待遇为基石，而是以对等、互惠为导向。美国提出重新审视“最惠国待遇”原则，正是这一思路的具体体现。
(三)新兴经济体崛起，各方利益难以调和
第一，WTO成员数量大幅增加，协调成本急剧上升。与WTO的前身关贸总协定实施时缔约方数量较少相比，WTO现有166个成员，每一个成员都带来独特的利益诉求和谈判底线，达成广泛共识的难度呈几何级数增长。
第二，新兴经济体能够提出自己的诉求，不再被动接受发达经济体的规则安排。长期以来，往往是美西方塑造规则，广大发展中经济体只能被动接受，没有能力倡导新规则。近年来，随着中国、印度、巴西、南非等新兴大国的经济实力和话语权显著上升，它们积极参与规则制定，成为规则“塑造者”而非仅仅是“接受者”。
第三，数字治理和产业政策等领域的规则博弈尤为激烈。数字经济、人工智能等成为大国博弈的核心领域，尽管部分WTO成员达成了《电子商务协定》，但在数据跨境流动等关键条款上仍存在显著分歧。产业政策成为大国博弈的重要手段，美西方一方面指责中国实施产业政策，另一方面自身政府又加大对高科技产业支持力度。
我国参与构建世界贸易体系的政策建议
面对上述挑战与成因，我国应采取积极、稳健、有策略的应对思路，在维护自身发展利益的同时，展现负责任大国的担当。
(一)维护WTO多边贸易体系地位，支持WTO进行改革
第一，旗帜鲜明支持WTO，与广大发展中成员和中等强国加强沟通协调。维护多边贸易体制仍是大多数国家的共识。“全球南方”国家以及欧盟、加拿大、新西兰等中等强国均有强烈的维护现有体制的意愿。我国应充分利用金砖机制、中非合作论坛等已有平台，并与中等强国构建新的对话平台，在WTO改革议题上形成共识，共同抵制少数国家试图架空WTO的倾向。
第二，在已有WTO改革方案基础上提出中国方案。美国提出重新审视最惠国待遇原则，我国不应简单否定，而应深入研究其内涵，区分哪些内容可以讨论、哪些必须抵制。正如中国在WTO谈判中宣布不寻求新的特殊和差别待遇所表明的，中国正以更积极的姿态参与规则制定。WTO总干事伊维拉对此表示欢迎，认为这“体现了其对建立更加平衡、公平的全球贸易体系的承诺”。
(二)坚决反对单边主义行为
第一，以元首外交引领中美关系大局，保持关系总体稳定。最高层级的战略沟通是管控分歧的关键，应推动建立并不断完善中美贸易关系的“护栏”机制。
第二，保持高级别经贸磋商渠道畅通。中美经贸谈判即使难以达成协议，对话本身也具有信息传递和风险预警的价值。同时，应加强与欧盟、东盟等第三方的经贸磋商，防止其被迫选边站队。
第三，对美国的关税进行坚决反制，并优化反制方案。许多国家通过WTO诉讼方式挑战美国关税，我国也可继续采取“WTO诉讼+关税反制+出口管制”的组合策略，既体现决心，也讲究精准和效果。在敢于斗争中善于斗争，不断优化应对策略。
(三)提出中国和全球利益共容的规则方案
第一，主动对接高标准国际经贸规则。充分利用自贸试验区、自由贸易港引领制度创新的优势，支持地方和先行区先行先试。比如，2025年9月，商务部等五部门联合印发《支持北京市率先试行世贸组织〈电子商务协定〉工作方案》，以41条具体措施构建贸易数字化、数据治理等五大方面的法治保障框架。这标志着中国在主动对接国际高标准经贸规则上迈出了实质性一步。
第二，通过自由贸易协定推行自己的方案。2025年10月，中国与东盟正式签署中国—东盟自贸区3.0版升级议定书，新增数字经济、绿色经济、供应链互联互通等领域，成为中国和东盟自贸实践的全新突破。
第三，在数字贸易、产业补贴、国有企业等议题上，区分红线、可磋商和可主张三类议题，主动参与规则博弈。一方面通过国内试点积累经验，另一方面在国际谈判中主动提出方案，争夺规则定义权。
总之，在世界贸易体系深度重构的背景下，我国既面临严峻挑战，也迎来参与规则重塑的历史机遇。中国应以更加自信、开放、负责任的姿态参与全球贸易治理。以维护多边贸易体制为根基，以反制单边主义为底线，以主动塑造规则为方向，推动构建一个更加公平、包容、可持续的全球贸易治理新格局。
(廖凡：中国社会科学院世界经济与政治研究所党委书记、所长、研究员；苏庆义：中国社会科学院世界经济与政治研究所国际贸易研究室主任、研究员)
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